MANCOMUNIDAD ILALO: Análisis comparativo AIER Pichincha – Atacazo con AIER Ilaló – Lumbisí.

La Mancomunidad Ilaló es un caso inconcluso que se originó a finales del año 2011, entre los Gobiernos Parroquiales colindantes de La Merced y Alangasí con una carta de intención dirigida al Alcalde de Quito, sobre la necesidad de intervenir integralmente la Av. Ilaló (6.4km). Acceso principal y columna vertebral a estas parroquias que circunvalan una parte del Volcán Ilaló. En un contexto en que las Juntas Parroquiales regidas por un “Reglamento Básico”, sin competencias ni presupuesto pasaron a convertirse en Gobiernos Autónomos (Constitución 2008) regulados por el nuevo Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD, 2011).

En esta carta de intención se anticipa ya el artículo 67 del COOTAD literal m. “Decidir la participación en mancomunidades o consorcios”. Esta corriente latinoamericana que busca la descentralización del Estado, brindándole mayor institucionalidad a las juntas parroquiales, significó también mayor capacidad de los funcionarios públicos en proceso de transición, es decir innovación; con la aplicabilidad de este código procurar una nueva gobernabilidad. La gobernanza empieza a entenderse como el encuentro de soluciones colectivas, un proceso para implementar acciones conjuntas y nuevas fuentes de recursos públicos, privados y comunitarios en una dirección en común (Peters, 2002).

La intención de estos dos gobiernos de mancomunarse, nace con el objetivo común “…mediante este proceso de integración, mejoraremos la gestión de nuestras competencias y generaremos condiciones favorables para el desarrollo integral de nuestros territorios” (Iza, 2013). A este objetivo se sumaría también Guangopolo.

En el proceso de mancomunarse, se divulga el Documento Políticas Públicas Mancomunidad Ilaló, a partir de mesas de trabajo con actores locales; este recoge como un objetivo estratégico el Plan de Movilidad para la Av. Ilaló, justamente fortaleciendo el pedido original (2011): “Solicitar y proponer al Concejo Metropolitano de Quito la priorización de la ampliación, recapeo, y diseño integral de la Av. Ilaló (…) en una intervención integral que privilegie a los peatones y ciclistas dentro del estudio”. (Iza, 2023. Blog)

A más de este eje central, otros dos se vuelven hoy vinculantes: Planificar y ejecutar un Plan de Turismo Sostenible alrededor del Cerro Ilaló; y, Generar circuitos y condiciones para un Desarrollo Integral de la Economía Popular, Social y Solidaria en nuestras parroquias. Un proceso participativo local de problematización y jerarquización de soluciones (Árbol de problemas), en el marco de la conformación de la Mancomunidad Ilaló, aporta hoy a la evaluación comparativa. Este artículo comparar dos iniciativas municipales por regular áreas y reservas especiales: el Ilaló y el Atacazo. El primero en proceso de debate actualmente, y el segundo ya con Ordenanza Sustitutiva (2023) de la Ordenanza Metropolitana 446 original (2013).

Declarar el Área de Intervención Especial y Recuperación (AIER) para el Ilaló y parte de Lumbisí lo lidera el Municipio de Quito en varias administraciones. Su proceso se archivó por solicitud de actores claves en este territorio en el año 2015, las Comunas y Comunidades Ilaló – Lumbisí hoy asociadas en la Unión de Comunas y Comunidades Ilaló Lumbisí UCCIL, solicitaron suspender por falta de socialización y sobre todo por el desconocimiento de las autoridades públicas del autogobierno (UCCIL, 2019). Quienes pertenecen a las más de 10 comunas asentadas alrededor del volcán Ilaló se auto determinan como pueblos originarios Kitu Kara, y su circunscripción territorial involucra a las 4 parroquias rurales cuyo vértice de lindero es la cima de esta montaña (3185 msnm). Y cuya agenda y presupuesto público podría encontrar ese autogobierno, autonomía y descentralización que determina el COOTAD, con una Mancomunidad Etno-Política, la mancomunidad Ilaló.

Desde el origen de este proyecto de declararía por parte del Gobierno Distrital de Quito, se sigue excluyendo las competencias de los Gobiernos Parroquiales, las autoridades locales no son consideradas en el debate por desconocimiento mutuo; los planes de desarrollo mandatorios no se cruzan. En estos procesos de “negociaciones” se aprecian ciertos poderes para definir la agenda de debate (Peters, 2002), en manos básicamente del Gobierno Metropolitano; todo apunta a considerar a los Gobiernos Parroquiales Rurales como “ejecutores” de la política pública, considerando además que existe incrustado en el corazón del territorio Gobiernos Ancestrales que debaten con propiedad y se rigen por otros códigos como la Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales; su posesión y propiedad está determinada por el Art. 3 de este código: “…se entiende por tierra y territorio en posesión y propiedad ancestral, el espacio físico sobre el cual una comunidad, comuna, pueblo o nacionalidad de origen ancestral, ha generado históricamente una identidad a partir de la construcción social, cultural y espiritual, desarrollando actividades económicas y sus propias formas de producción”.

La estrategia es considerar una gobernanza multinivel dentro del modelo de gestión de esta AIER con una mancomunidad de gobiernos parroquiales para identificar a los actores que ejecutan acciones en el marco de sus competencias, y pertenecen a instituciones locales, ancestrales territoriales que intervendrán posiblemente en esta ordenanza (Lechón, 2023).

El enfoque comparativo con la AIER Pichincha - Atacazo refuerza el criterio de gobernanza multinivel frente al cambio climático y la presión urbana; características similares de la AIER Ilaló - Lumbisí que vamos a cruzar desde sus competencias ambientales. Revisemos brevemente los ejes fuertes de la Ordenanza que establece la AIER Pichincha – Atacazo, que pasa a constituirse dentro del Sistema de Parques Metropolitanos, otra etapa que determina acciones y actividades permitidas en el territorio correspondiente: conservar los ecosistemas, el patrimonio natural y cultural (Ordenanza 446, Art 1. Objeto).

El reto de la gobernanza multinivel es acercar y participar de la ejecución de los objetivos propios a la autoridad local provincial y nacional ambiental como el Ministerio de Ambiente, Agua y Transición Ecológica MAATE, el artículo 136 del COOTAD establece “…le corresponde a los GAD provinciales gobernar, dirigir, ordenar, disponer u organizar la gestión ambiental, la defensoría del ambiente y la naturaleza en el ámbito de su territorio”. Y según el Código Orgánico del Ambiente CODA, los Gobiernos Autónomos Descentralizados, “...en todos sus niveles, ejercerán las competencias en materia ambiental asignadas de conformidad con la Constitución y la ley” (CODA, Art. 25). En la práctica entonces debemos considerar que los Gobiernos Parroquiales Rurales cuentan también con competencias exclusivas relacionadas: “Planificar junto a otras instituciones del sector público y actores de la sociedad el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento territorial…” (COOTAD, Art 64. a). Les corresponde exclusivamente también el “Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias, la preservación de la biodiversidad y la protección del ambiente” (COOTAD, Art. 65. d), este último se enmarca en los dos objetivos estratégicos de la Mancomunidad Ilaló (2013), justificando constitucionalmente la necesidad de mancomunar a los Gobiernos Parroquiales estratégicamente en estos debates y posteriormente en el Modelo de Gestión a aplicarse. Este gesto de mancomunarse, rompe con el centralismo nacional, metropolitano, y que justamente su gran agenda institucional minimiza la capacidad de identificar y resolver los problemas a los territorios rurales (Lechón, 2023).

La AIER Pichincha - Atacazo debemos identificar que en menor medida involucra a parroquias rurales como Nono y Lloa, Gobiernos Parroquiales con las mismas competencias ya mencionadas y que también pertenecen al DMQ por el flanco oeste, y por el otro lado del área regulada están barrios de la línea urbana por el flanco este; por donde crece la presión inmobiliaria. De esta Ordenanza resaltamos los articulados considerandos que marcan una línea de competencias multinivel y modelo de descentralización:

Constitución Ecuatoriana	Art 3. Son deberes primordiales del Estado: 7.) proteger el patrimonio natural y cultural del país. Art. 264. Los gobiernos municipales tendrán las siguientes competencias exclusivas sin prejuicio de otras que determine la ley: 1.Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural. 2.Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón. 7.Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley. 8. Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del cantón y construir los espacios públicos para estos fines.
Ley de Régimen para el Distrito Metropolitano de Quito.	Art. 2. Finalidad. 1.Regulará el uso y la adecuada ocupación del suelo y ejercerá control sobre el mismo con competencia exclusiva y privativa. De igual manera regulará y controlará, con competencia exclusiva y privativa las construcciones o edificaciones, su estado, utilización y condiciones. 3.Prevendrá y controlará cualquier tipo de contaminación del ambiente.
COOTAD	Art. 84. Funciones del Gobierno del Distrito Autónomo Metropolitano. c) Establecer el régimen de uso del suelo y urbanístico, para lo cual determinará las condiciones de urbanización, parcelación, lotización, división o cualquier otra forma de fraccionamiento de conformidad con la planificación metropolitana, asegurando porcentajes para zonas verdes y áreas comunales. k) Regular, prevenir y controlar la contaminación ambiental en su circunscripción territorial de manera articulada con las políticas ambientales nacionales.

Las competencias relacionadas de los Gobiernos Parroquiales y Provincial de Pichincha, están ausentes, considerando que desde el ámbito de la planificación deben articularse entre GAD’s. Esto deja ausente la posibilidad de otorgar a los niveles de gobierno intermedios nuevas atribuciones, recursos y capacidades para el desarrollo territorial, equilibrio ambiental, regulación de conflictos locales (Fernández, 2012), anulando una estrategia de descentralización que permita un mayor desarrollo integral territorial, y un diálogo intercultural mucho más efectivo; razones suficientes para no obviarlo en la AIER Ilaló – Lumbisí.

Cabe mencionar que el tipo de gobernanza multinivel que se aplique debe entenderse como un proceso estructural que está acompañado de un cambio en la cultura administrativa y política en cada nivel de gobierno, por sobre todo de los nuevos, de los más jóvenes, los parroquiales. La colaboración y articulación sin celo institucional permitiría un camino seguro a la descentralización y, como en el caso de la Mancomunidad Ilaló: a la continuidad.

El giro a la participación ciudadana, y su proceso de aprendizaje en este periodo también es aún más destacable. La posterior ausencia de los gobiernos parroquiales, a partir del año 2014, los objetivos de la Mancomunidad Ilaló los lideró el Foro Rural Ilaló, foro ciudadano que nace de la metodología educomunicativa de CREANDINO. El desinterés de las autoridades de turno al respecto de continuar con los objetivos planteados, demuestra la necesidad de educar en política pública rural, porque las estructuras participativas que por constitución deben diseñar e implementar los GAD’S, no están funcionando. Con ello, negando la posibilidad del fortalecimiento de esta forma originaria de gobernanza horizontal, ancestral que se apropiada del territorio donde vive, porque lo entiende y comulga con su cosmovisión y descendencia Kitu Kara. Un directo camino a la circunscripción territorial originaria, indígena (Iza, 2024).

El perfil de estos debates y construcción de ordenanzas es puramente vertical. Es un entendimiento entre las mismas dependencias municipales, el Gobierno Central y organizamos de cooperación internacional, posiblemente siguiendo el mismo giro al asistencialismo. Consideremos del análisis que hace el Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural RIMISP, allí se identifican varios factores en el proceso de descentralización para América Latina: diseño político, diseño fiscal, marco competencial, capacidades de los entes subnacionales; y marco de transparencia y control social (Fernández, 2012, Pág. 7). Factores que en este proceso de evaluación se muestran incompletos o madurando, y muy favoritista e institucionalizado en lo correspondiente a la participación ciudadana.

Finalmente, en este análisis tratemos de identificar la estructura y orientación en los articulados de la Ordenanza APA No. 002-2023 aprobada para las laderas del Pichincha, con este criterio nos permitamos reflexionar sobre rasgos comparativos para el proyecto en camino, la Ordenanza AIER Ilaló - Lumbisí.

Partamos entonces por conocer la ordenanza que tiene como objeto central… “establecer el Área de Intervención Especial y Recuperación Pichincha Atacazo, constituir el Sistema de Parques Metropolitanos incorporados dentro de esta área natural y determinar las acciones y actividades permitidas en el territorio correspondiente, a fin de conservar los ecosistemas y en general, el patrimonio natural y cultural, y sus servicios ecosistémicos, sin perjuicio de la observancia de la normativa ambiental nacional y local vigente” (Art 1. AIER Pichincha, 2023).

Dentro de los objetivos identificados en esta ordenanza se destaca la vocación de conservación de ecosistemas, conservar cuerpos de agua; detener el crecimiento informal de edificaciones en las laderas del eje Pichincha-Atacazo, además la labor de involucrar activamente a la población y organizaciones locales en actividades de conservación y gestión integral del AIER Pichincha-Atacazo, siendo este un análisis comparativo pondremos énfasis en conocer como está considerada la participación local de varios actores en un esquema de Gobernanzas Multinivel, los objetivos se enfocan también en fomentar la investigación y el desarrollo de proyectos científico-técnicos orientados a la conservación y el desarrollo de las áreas que conforman esta AEIR (Art. 5. AIER Pichincha, 2023). Esta vinculación sería uno de los elementos fortaleza para establecer un modelo de gobernanza multinivel, con fuerte arraigo horizontal.

Esta ordenanza encierra colateralmente también un Sistema de Parques Metropolitanos (Art. 9. AIER Pichincha, 2023), para los que sería interesante conocer anticipadamente cual es el Sistema de Parques que se considera para el Ilaló, ya que en los planes de vida, manejo y gestión las comunidades están presentes y son transversales: “…es el instrumento que busca promover el uso sostenible y la conservación de los recursos naturales y la valoración de los servicios ecosistémicos; de manera de orientar un desarrollo que integre a las comunidades con el ambiente” (Art. 13. AIER Pichincha, 2023). Este Plan de Manejo deberá definir y autorizar áreas para diversas actividades: recreativas, deportivas, ciclismo, cabalgata, por ejemplo, en concordancia con el Plan de Uso y Gestión de Suelo.

Y finalmente este Plan tiene establecido constituir un Modelo de Gestión, que puede entenderse limitadamente como el modelo de gobernanza vertical que aplicaría esta AIER, donde están básicamente dependencias municipales (internas) involucradas y sociedad civil, sin mayor convivencia u orientación representativa. Destacamos en esta parte algunos lineamientos del modelo de gestión: Establecer espacios de coordinación y participación con actores privados y comunitarios, identificar fuentes de financiamiento, monitorear los procesos de conservación e inclusive aplicar las figuras de expropiación y permuta de predios municipales para la conformación del sistema de parques metropolitanos (Art. 15. AIER Pichincha, 2023).

A manera de conclusiones, luego de la evaluación comparativa, considero que una Gobernanza Multinivel para el caso del proyecto AIER Ilaló - Lumbisí, debe incluir y restructurar la Mancomunidad Ilaló, esto significaría en nuestro análisis tres aspectos importantes: 1.) El crecimiento y fortalecimiento de la gestión horizontal entre comunas, comunidades en el marco de las planificaciones parroquiales; 2.) Paralelamente ampliaría la participación y nutriría las capacidades ciudadanas para la gestión autónoma, reclutando para el desarrollo de proyectos y gestión del financiamiento talento local; y 3.) Robustecer la débil gobernabilidad a largo plazo con el empoderamiento social, sectorial, sostenible, intercultural, fuentes para una ideal Gobernanza Multinivel.

Esta posibilidad de innovar en la gobernanza local con una gobernanza multi nivel, partiendo de los antecedentes e iniciativa Mancomunidad Ilaló, identificando como el corazón del pensamiento al Volcán Ilaló, es un proceso para descentralizar interculturalmente nuestro territorio. Optimizaríamos la gestión de ejes comunes de instituciones que tienen competencias en este mismo territorio, le daría mayor interculturalidad a los diálogos; y a mediano plazo consolidaríamos una capacidad del talento local, con autonomía para la gestión del financiamiento multinivel, local e internacional. Con una institucionalidad fuerte (Asambleas Comunitarias), una descentralización del Gobierno Metropolitano que traería fortaleza y ampliación para la cultura Kitu Kara en la historia, y el Ilaló se proyectaría como un área de conservación de la cultura y la naturaleza.

Bibliografía

- Iza, Fabián. Documento Políticas Públicas Mancomunidad Ilaló. Asamblea Territorial Alangasí. Septiembre 2013.

- Peters, B. G., & Pierre, J. Multi-level Governance and Democracy: A Faustian Bargain? In I. Bache & M. Flindes (Eds.), Multi-level Governance. 2002.

- Iza, Fabián. Blog: Av. Ilaló, plan de Movilidad y Política Residual: Mancomunidad Ilaló. www.creandino.com. 2023.

-  Iza, Dario. TERRITORIO COSMOLOGÍA Y AUTOGOBIERNO KITU KARA  Flacso, 2024

- Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales. Asamblea Nacional del Ecuador. 2016.

-  Cabascango, Fernando. Propuesta de las Comunas para la Ordenanza y Manejo del Ilaló. Unión de Comunas y Comunidades del Ilaló Lumbisí UCCIL. Noviembre 2019.

- Alcaldía del Distrito Metropolitano de Quito. Ordenanza APA N 002. 2023.

- Lechón, Wilson. Acciones frente al cambio climático: gobernanza multinivel de los gobiernos subnacionales y locales en Ecuador. CONGOPE, 2023.

- Código Orgánico del Ambiente. CODA. Presidencia de la Republica del Ecuador. 2017. Constitución de la República del Ecuador. 2008.

- Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización. COOTAD. Registro Oficial N. 303. 2010.

- Fernández, Ignacia. Gobernanza multinivel y traspaso de competencias para la descentralización y el desarrollo territorial. RIMISP. 2012

- APA No. 002-2023. ORDENANZA SUSTITUTIVA DE LA ORDENANZA METROPOLITANA NRO. 446 SANCIONADA EL 14 DE OCTUBRE DEL AÑO 2013, QUE CONSTITUYÓ EL SISTEMA DE PARQUES METROPOLITANOS EN EL ÁREA NATURAL DE INTERVENCIÓN ESPECIAL Y RECUPERACIÓN –AIER- DE LAS LADERAS DEL PICHINCHA-ATACAZO. Alcaldía del Distrito Metropolitano de Quito. 2023.